关于印发《金华市政府和社会资本合作项目操作办法（试行）》的通知

ZJGC02-2017-0001

金发改投资〔2017〕32号

关于印发《金华市政府和社会资本合作项目操作办法（试行）》的通知

市级各有关单位：

　　为进一步规范我市传统基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程，根据国家、省、市相关文件精神，市发改委、市财政局牵头制定《金华市政府和社会资本合作项目操作办法（试行）》，现印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

　　附件：金华市政府和社会资本合作项目操作办法（试行）

                                                                                           金华市发展和改革委员会                     金华市财政局

                                                                                                                        2017年6月27日

附件

金华市政府和社会资本合作项目操作办法（试行）

　　为贯彻落实十八届三中全会精神，深化投融资体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用，根据《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国家发改委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》（发改投资〔2016〕2231号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（浙政办发〔2015〕9号）和《金华市人民政府关于鼓励和引导社会资本参与市区基础设施建设的实施方案》（金政办发〔2014〕102号）等文件精神，结合我市实际，规范PPP项目储备、论证、采购、执行、移交各环节流程，制定本操作办法。

　　第一章 总则

　　第一条 社会资本的定义。本操作办法所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，包括国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体。地方政府融资平台公司与政府脱钩，已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算，得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本介入PPP。

　　第二条 项目范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施类项目。适宜采用PPP模式的项目，应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定、产出说明和绩效标准相对明确等特点。主要包括生态环保、交通设施、能源设施、水利设施、市政设施、保障房建设、新型城镇化、社会事业等重点领域。全面开放经营性领域，积极鼓励社会资本参与准公益性项目投资，探索纯公益性项目及土地开发利用与PPP模式结合的途径。已建成和在建项目也要积极引入PPP模式，通过委托运营、股权出让、整体转让、融资租赁、基金引导等多种方式，尽可能盘活政府资产，提高公共服务设施专业化运营效率。

　　第三条 实施方式。PPP模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）、建设—拥有—运营（BOO）等方式；存量项目可根据实际情况灵活运用各种合作方式，如：合同管理（MC）、委托运营（O&M）、改建—运营—移交（ROT）、移交—运营—移交（TOT）等。

　　（一）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且使用者付费能够完全覆盖投资和运营成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、移交—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

　　（二）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可采取与经营性项目类似的运作模式，通过政府授予特许经营权，在使用者付费的基础上，叠加政府补助或直接投资参股等方式，实现投资者合理投资回报。

　　（三）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用委托运营等方式推进。各地可以探索创新，为自身不具备经营性资源的非经营性项目配置广告等以营利资源、授予相关资源开发收益权、配置土地开发权、与区域内经营性强的项目进行组合捆绑等方式，采用PPP模式实施综合开发。

　　第二章 项目储备

　　第四条 项目征集。发改部门根据我市经济社会发展需要，负责向相关职能部门、市属国有企业和社会征集潜在的PPP项目。政府发起的PPP项目由政府行业主管部门、市属国有企业以“项目建议”的方式向发改部门申报，社会发起的PPP项目由社会资本会同行业主管部门以“项目建议”的方式向发改部门推荐。

　　第五条 项目入库。市PPP联审领导小组办公室会同行业主管部门对潜在项目进行审核，筛选出备选项目，并依托投资项目在线审批监管平台（国家重大项目库PPP项目储备模块），建立PPP备选项目库。筛选时要综合考虑公共服务需要、责任风险承担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、实际或预测的服务价格和收费标准、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益。对项目收入不能覆盖成本和合理收益，但社会效益较好的PPP项目，政府可给予适当的财政补贴。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

　　第六条 纳入年度实施计划。PPP项目库实行定期更新、动态管理、滚动实施、分批推进。对于需要当年推进实施的PPP项目，应纳入全市PPP项目年度实施计划。其中市直PPP项目需在编制当年政府投资计划时一并申报，按政府投资项目程序决策；各县（市、区）自行决策后申报，通过PPP联审领导小组审定后，纳入全市PPP项目年度实施计划。年中需增补年度实施计划项目，由行业主管部门提出，PPP联审领导小组审定后增补入当年年度实施计划。

　　第七条 组织推介。由发改部门牵头组织开展PPP项目推介活动，选择前期工作成熟、具备谈判条件的项目面向社会公开推介。各地发改部门应会同工商联、招商局、金融办、经合办、人民银行等部门，建立与民营企业、金融机构的项目对接机制，向民营企业、金融机构推介PPP项目，鼓励和引导社会资本参与PPP项目。

　　第三章 项目论证

　　第八条 确定实施机构和政府出资人代表。对于列入年度实施计划的PPP项目，应根据项目性质和行业特点，由行业主管部门或相关事业单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。

　　第九条 PPP项目实施方案和物有所值评价报告编制。纳入年度实施计划的PPP项目，应编制PPP项目实施方案和物有所值评价报告。PPP项目实施方案和物有所值评价报告由实施机构组织编制，项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构，编制项目实施方案和物有所值评价报告。实施方案内容包括项目概况、运作方式、合作方遴选机制、投融资机制、收益分配机制、风险分担机制、监督管理机制、建设运营和移交方案以及合同结构等核心事项，同时，应明确社会资本方应当具备的条件，并附草拟的招标方案和PPP项目合同条款。实施方案编制过程中，应重视征询潜在社会资本方的意见和建议。要重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见。

　　项目合作期限应根据行业特点、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，不得少于10年，一般最长不超过30年。对于投资规模大、回报期长的特许经营PPP项目，可以由政府或其授权部门与特许经营者根据项目实际情况约定超过前款规定的特许经营期限，法律法规有规定的从其规定。

　　第十条 PPP项目“两评”。财政部门会同行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请财政部门和行业主管部门审核。经审核通过物有所值评价的项目，由财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后，出具财政承受能力论证报告审核意见。财政部门将通过“两评”的项目录入财政部PPP综合信息平台，纳入项目库管理，同时建立市级PPP项目开发目录，并及时报送省财政厅备案。

　　第十一条 项目审批、核准或备案。政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后，实施机构需根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并报批PPP项目实施方案后，再开展社会资本遴选工作。

　　实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和报批PPP项目实施方案。

　　拟采用PPP模式的项目应在可研报告批复文件或项目申请报告核准文件中，明确可根据社会资本方遴选结果依法变更法人。社会资本方确定后，可按照有关规定依法办理有关变更手续。

　　第十二条 PPP项目实施方案审查审批。“两评”通过的项目，市PPP联审领导小组按照“多评合一，统一评审”的要求，会同相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。也可委托第三方专业咨询机构对实施方案进行评估，出具评估意见，再开展联审。

　　实施方案通过联审后，由项目实施机构报市政府批准同意后（上报文件必须附联审意见）开展下一步工作。审查未通过的，可在调整实施方案后重新审查，经再次审核仍不能通过的，不再采用PPP模式。

　　第十三条 合同草案起草。PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案，组织起草PPP合同草案，包括PPP项目主合同和相关附属合同(如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等)。PPP项目合同主要内容参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》和财政部《PPP项目合同指南（试行）》。

　　第四章 社会资本方选择

　　第十四条 社会资本遴选。 严格按照《招标投标法》或《政府采购法》及其实施条例等有关法律法规规定和经审查通过的PPP项目实施方案，依法通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式，统一纳入交易平台，公开、公平、择优选择社会资本方作为合作伙伴。在遴选社会资本方资格要求及评标标准设定等方面，要客观、公正、详细、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。

　　（一）招标管理

　　招标方式包括公开招标、邀请招标。

　　公开招标。省重点建设项目采用公开招标方式的，应按照《浙江省重点建设项目采用招标方式选择社会资本的若干规定》（浙发改法规〔2016〕817号）执行。其他项目采用公开招标方式选择社会资本方的，可以参照执行。

　　PPP招投标实行评定分离，在评标委员会定性评审或推荐3名以上合格中标候选人的基础上定标。

　　PPP招投标应成立7人以上单数的定标委员会负责定标。定标委员会由招标人的法定代表人（主要负责人）或其委托的代表为定标委员会主任，主持定标工作。

　　PPP招投标的评标工作由评标委员会完成，定标工作由定标委员会在评标委员会提交的评标报告基础上负责定标。

　　PPP招投标的定标方法应在招标文件中予以明确。PPP招投标定标后有下列情形之一的，原定标委员会可以按照原定标方法，从其他合格中标候选人中确定新中标人，也可以重新招标，但应在招标文件中予以明确：

　　1. 中标人放弃中标资格或者拒不签订合同的；

　　2. 中标人被查实存在违法行为影响中标结果的；

　　3. 招标文件规定的其他情形。

　　对技术复杂或者项目交易条件具有不确定性的，可以采用两阶段招标方式，第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求，提交PPP项目交易条件的建议，招标人根据潜在投标人提交的商务技术方案建议书标编制招标文件。第二阶段，招标人向第一阶段提交商务技术方案建议书的投标人发售投标文件，通过招标方式确定社会资本。

　　邀请招标。技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可以选择、采用公开招标方式的费用占项目合同金额比例过大等情况下不适宜公开招标的项目，可以采用邀请招标方式进行，项目实施单位应在PPP项目实施方案中详细阐明理由，且明确拟邀请参加投标的投标人名单及相关情况，并按照《招标投标法实施条例》第八条规定报相关项目审批、核准部门批准。

　　（二）采购管理

　　采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式。项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的，应当严格符合法定条件和程序。项目采用采购方式的，其程序按照政府采购法律法规及有关规定执行。项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）执行。

　　资格预审公告发布。项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，在省财政厅指定媒体和当地主要媒体发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，并将资格预审的评审报告提交PPP联审领导小组办公室备案。

　　资格预审公告包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本家数和确定方法，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。

　　项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

　　提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

　　采购文件编制。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金缴纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

　　采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件还应明确评审小组与社会资本谈判时可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

　　评审小组组成。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构依法依规组建或抽取，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。具体在PPP实施方案中明确。

　　中标成交结果公告。项目实施机构应当在公示期满无异议后2个工作日内，将中标、成交结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时发出中标、成交通知书。

　　第十五条 社会资本和用地招标合并。项目新增建设用地涉及土地招拍挂的，可按照《关于印发<产业用地政策实施工作指引>的通知》（国土资厅发〔2016〕38号）第九条有关规定，合并实施社会资本方招标和用地招拍挂环节。

　　第十六条 两标并一标。按照《招标投标法实施条例》第九条有关规定，已通过招标方式选定的社会资本方，且社会资本能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行工程建设（含工程勘察、设计、施工以及工程建设有关的重要设备、材料等采购）招标。

　　第十七条 PPP合同签订。根据信息公开有关规定，社会资本方遴选结果、合同文本及相关文件要及时公告或公示，并明确申述渠道和方式，公示期不得少于三天。项目实施机构应按相关规定做好公示期间异议的解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议或解释、澄清、回复后不再异议的，由项目实施机构将PPP项目合同报市法制办和PPP联审小组审查后报送当地政府审定。政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同。对解释、澄清、回复结果不服的，可向当地政府申述，由当地政府研究决定。

　　需要设立项目公司的，项目公司正式设立后，由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。项目执行过程中，确需对PPP项目合同进行补充的，补充合同或协议签署前应报经当地政府审核同意。

　　PPP项目要按照国家发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》（发改投资〔2014〕2724号）或财政部《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）要求制订合同文本（两个指南任选一个），确保合同系统完整，合理分配项目风险、明确划分各方义务、有效保障各方合法权益。

　　合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。

　　第五章 项目执行

　　第十八条 预算管理。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，由行业主管部门按预算编制要求上报，纳入同级政府预算，按照预算管理规定进行报批。

　　第十九条 项目公司设立。社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出资人代表的，项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。项目公司由政府和社会资本共同出资设立的，政府所占股份不超过50%。项目公司应按照PPP合同中的股东协议、公司章程等设立。

　　项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任，自主经营，自负盈亏。除PPP项目合同另有约定外，项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。

　　PPP项目法人选择确定后，项目实施机构已完成项目前期审批成果、已办理的相关前置手续，原则上不再重复办理，在项目公司成立后，可依据正式签订的合同，按照有关规定依法办理项目法人变更手续。

　　第二十条 项目融资及建设。PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

　　PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。

　　第二十一条 运营绩效评价。PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

　　政府有支付义务的，由行业主管部门负责按合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应及时足额向政府支付超额收益。财政部门及项目实施机构应建立各自的PPP项目政府支付台账。建立项目社会绩效评价结果与费用支付结算挂钩的评价支付制度。

　　协议签订后内容发生实质性调整或变更的，凡涉及政府出资或补贴、收费标准等内容的，须经项目实施机构提出，由同级财政、物价等部门确认。

　　项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。

　　第二十二条 项目临时接管和提前终止。社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁到公共产品和服务持续稳定安全供给或危及国家安全和重大公共利益的，由临时接管机构接管直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终止，并按PPP合同约定妥善做好后续工作。临时接管项目所产生的一切费用，按项目合同约定执行。临时接管机构由PPP联审小组牵头会同有关部门提出建议并按“归口管理”的原则报市政府分管领导审定。

　　第二十三条 项目移交。对于PPP项目合同约定期满移交的项目，政府应与项目公司或社会资本方在合作期结束前一段时间(过渡期)共同组织成立移交工作组，启动移交准备工作。

　　移交工作组按照PPP项目合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按PPP项目合同要求及有关规定完成移交工作并办理移交手续。

　　项目移交完成后，政府有关部门可组织开展PPP项目后评价，对PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按有关规定公开。

　　第二十四条 信息公开及社会监督。建立PPP项目信息公开机制，依法及时、充分披露PPP项目基本信息、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等，切实保障公众知情权。涉及国家秘密的有关内容不得公开；涉及商业秘密的有关内容经申请可以不公开。

　　建立社会监督机制，鼓励公众对PPP项目实施情况进行监督，切实维护公共利益。

　　第六章 附则

　　第二十五条 本操作办法由市发展和改革委员会负责解释。

　　第二十六条 本操作办法适用市本级PPP项目，各县（市、区）PPP项目可参照执行。

　　第二十七条 本操作办法自2017年8月4日起施行。